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令和時代の政策創りと新たなるパブリック・キャリア

日本の政策創りはどこに向かい、誰が担うのか?

「これからの日本の政策創りはどこに向かい、誰が担うのか」―この記事では、一般財団法人アジア・パシフィック・イニシアティブ「21世紀日本の政策起業力プロジェクト」事務局が、プロジェクトの問題意識とミッションを、現在の日本社会の課題に照らして紹介する。

官僚達の冬?—伝統的な政策エリート集団が直面する壁



「おれたちは、国家に雇われている。大臣に雇われているわけじゃないんだ。」

「熱い夏が、また、やってきた。(中略)新政策の編成期を秋に迎えたその季節は、官僚達が新政策づくりに燃え上る最も熱っぽい季節である。(中略)省内の若手たちは芽をふき、青くさいほどの議論が古っぽい建物に溢れ返る。」

(城山三郎『官僚達の夏』新潮文庫、1980年 9-11頁から抜粋)



日本では、そもそも政策はどのように創られてきたのか。そして「政策・制度を創り、国と社会を良くするために働きたい」―そんな志を持つ若者達は、そのキャリアをいかにして築いてきたのだろうか。

そう問われてまず真っ先に頭に浮かぶのは、行政官、特に中央官庁で働くキャリア官僚達だ。日本では「大臣・政治家はお飾りで、官僚こそ政策の主役」とのイメージが根強い。実際、法令制定や予算策定など、政策を創るための様々な権限とノウハウを持つ霞ヶ関は、今後も日本に無くてはならない存在だ。

国/公に仕える大志を抱き、東大法学部や一流大学を出てキャリア官僚になることは、かつては間違いなく日本のエリートの象徴であった。城山三郎のベストセラー小説『官僚達の夏』で描かれた昭和30代の通産官僚達の活躍は、「天下国家を動かす崇高な職業」という日本人の典型的官僚像を強く映している。



「筆者は、公務員としての魅力が低下している大きな要因は、キャリアの形成が難しくなっていることだと考えている。根回しや調整業務、雑用に追われて、専門性が身につかず、それに基づくキャリアが発展しないのである。」

(田中秀明『官僚達の冬—霞が関復活の処方箋』小学館新書、2019年、161頁から抜粋)



そんなキャリア官僚だが、実は近年では学生・若手から見て、キャリアとしての魅力が低下してきているようだ。データによると確かに国家総合職試験志願者数(旧国家公務員I種試験)は、90年代のピーク時の4万人台から、近年は2万人台にまで減少している(図表1)。また2018年の1年間における若手行政官(30歳以下の総合職事務系職員)の退職者数について、NHKが一部省庁に実施した聞き取り調査が(図表2)だ。入口・出口の双方で、若手が霞ヶ関から流出している。キャリア官僚はそもそもの採用絶対数が少なく、こうした流出は重大な問題といえる。

(図表1)国家公務員採用試験申し込み数

(図表2)2018年における一部省庁での若手キャリア官僚の離職者数

若手のモチベーション低下と、それに伴う志望者減・離職の背景には、これまでの霞ヶ関の政策形成・行政官の働き方をめぐる次のような課題が背景にあるとされる(図表3)。

(図表3) 行政官達が感ずる霞ヶ関の課題/モチベーション低下の要因

① 官僚機構としての制約・業務非効率から、質の高い政策立案・実施が困難
行政の縦割りと強いコンセンサス主義
関係各省・業界・与(野)党との調整を潜り抜け、はじめて政策・法案は成立。調整円滑化の観点で、あたりさわりの無い政策にまとまる傾向。

前例踏襲/リスク回避主義
前例が無いが必要な政策実施には極めて高いハードル。失敗のリスクを伴ってでも必要な政策は、失敗時に責任者のキャリアに傷が付くため回避される傾向。

強い法令審査の逆機能
法令制定過程で、内閣法制局等が過去の法体系との整合性を極めて厳しくチェック。形式的論理の整合性偏重から、本質的政策論が犠牲になる傾向。

ルーティン事務処理/調整案件の業務内での比重の高さ
上で述べた官僚機構の制約上、国会対応等をはじめルーティンの調整・雑務が増大。そもそもの政策の中身を勉強・議論し、その質を高めるための時間を圧迫。

しばしば起こる強い政治(官邸)主導の逆機能:現場の「下請け」化
官邸官僚/政権におぼえの良く、時に忖度する幹部行政官が、政策立案の中身に過度に介入。各省原局における担当行政官の「下請け化」が発生。

② 政策専門家としての知識・スキルが修得困難
数年(平均2-3年)毎の横滑り的な人事異動
多くの者が、担当政策分野への深い専門知識が身に付く頃には、前の業務との連続性がないポストに異動。事なかれ主義的ゼネラリストが生まれやすい土壌。

膨大な業務(拘束)時間に伴うスキル構築・情報収集の機会減少
語学学習や役所外の潜在的政策パートナーとの情報交換・連携が、若手は特に困難。

民間に比したときの若手の業務裁量度の低さ / 成長曲線の緩やかさ
政策立案は平均30代前半頃の課長補佐級が主役。例えば民間コンサルティング業界等と比べ、20代の若手の業務裁量は小さく、成長スピードも遅くなりがち。

出典:田中『官僚達の冬』(2019)、新しい霞が関を創る若手の会『霞が関維新』(2009)等先行研究、現職行政官・政策実務経験者への聞き取りから、API21世紀政策起業力事務局作成

 

つまり、現在の霞ヶ関の政策形成/働き方は、社会がキャリア官僚に、そして官僚達自身も自らに期待する「政策のプロフェッショナルとしてのキャリアを歩むこと」を難しくしている。大蔵(財務)官僚から研究者に転身した田中秀明氏の書籍が示す通り、彼/彼女らが「夏」を謳歌できた時代は過ぎ去り、厳しい「冬」の時代に直面しているかもしれない。

政策起業家達の春—足元から芽吹く政策創造・社会課題解決のモデル

官僚達が冬の時代を迎えるなか、足元の日本社会では、政策・社会課題解決手法とその 「担い手」の静かな変革が起きている。在野の政策専門家達の様々な創意工夫の芽生えだ。



「僕たち社会起業家は、事業を通じて社会問題を解決するモデルを創り出す。(中略)実際の現場の知識をもってして、誰よりも鋭く制度の欠陥を見破り、政策立案者達に代替案を届けていく。」

(駒崎弘樹『「社会を変える」を仕事にする—社会起業家という生き方』筑摩書房、2011年、 232頁から抜粋)



まず一つはNGO/NPO、ないしは社会起業家(social entrepreneur)と呼ばれる人々が、国内の政策・社会課題解決で果たす役割・インパクトが大きくなっていることである。

例えば駒崎弘樹氏は、認定NPO法人フローレンスを率いて、待機児童問題解決の最前線に立つ人物だ。彼らが2010年、国に先行して始めた実験的事業である「おうち保育園」は、2015年4月施行の「子供・子育て支援法」に規定された「小規模認可保育所」制度の土台となった。彼は業界団体の立ち上げや厚労省との折衝の中で法案の制定に早期から関与し、自らの取組を「国にパクらせ、政策化する」ことで問題の解決を行うことを、明確に意識して行動していた。



「日本において、大学やシンクタンクに所属している研究者と、政策担当者たちとの交流がそれほどなく、政策形成・意思決定プロセスがどんなものか、よくわかっている研究者が少ない(中略)。したがって、SciREXの研究者に対しては、同世代の役人たちと常にインタラクションを持ち、政策担当者が持っている問題意識を取り入れる形で自分の研究を進めて欲しいとお願いしています 。」

(Academist Journalによる白石隆 SciREXセンター長へのインタビュー、2019年3月12日 から抜粋)



また今般は大学やシンクタンクも、これまで以上に「政策と調査研究を架橋する」試みを強く意識している。例えば2011年度から始まった「科学技術イノベーション政策における『政策のための科学』推進事業」(SciREX)は、事務局機能を持つ政策研究大学院大学科学技術イノベーション政策研究センター(SciREXセンター)が、複数の大学と連携し、特に科学技術分野での政策形成と研究の橋渡しを目指す各種事業を進める。

こうした試みは、例えば「国/政府」が独占するイメージが強い外交・安全保障の分野ですら部分的に見られる。2010年代には防衛省防衛研究所(NIDS)、中曽根平和研究所(NPI:旧世界平和研究所)など一部のシンクタンクから、防衛省内局や内閣官房国家安全保障局に研究者が出入りしている。その中には高橋杉雄氏(現NIDS政策シミュレーション室長:専門は同盟・抑止論)や大澤淳氏(現NPI主任研究員:専門はサイバーセキュリティ)など、卓越した知見を活かし、比較的長期に渡り当局で戦略・政策立案に貢献した研究者の姿もある。



「日本企業は(中略) “ルールは政府がつくるもの”という意識であるため(中略)、結果ルールを構想する段階から能動的に参画する意識が欠落し続けている。一方、欧米企業はよりよい世界を形づくるうえでルールは常に革新されていくものであるという前提に立ち、企業と政府の立場に関係なく、あるべきルールを議論することは常に責務であるという認識を持っている。」

(國分俊史、福田峰之、角南篤編『世界市場で勝つルールメイキング戦略―技術で勝る日本企業がなぜ負けるのか』朝日新聞出版、2016年、2頁から抜粋)



更に、営利企業がいわゆる陳情を超え、積極的に政策形成に関与する動きも活発化している。グローバル化、国際情勢の流動化、急速な技術革新等に伴い、各国の政策の動向が民間事業に与える影響力が増す中、戦略的に国内/国際的なルール形成に民間が取り組むことの重要性が意識されつつあるからだ。

ここでは、例えば民間のコンサルタントなどが活躍している。現在はEY(アーンスト・アンド・ヤング)アドバイザリー・アンド・コンサルティング Strategy パートナーを務める國分俊史氏は、2016年に多摩大学と連携しルール形成戦略研究所を創設、所長として上記のような国際的なルール形成に関する取組に辣腕を振るう。この研究所は、顧問兼シニアフェローを務める甘利明衆議院議員(元内閣府特命担当大臣[経済財政改革])が自民党のルール形成戦略議連を通じて2019年3月に日本版国家経済会議(NEC)創設を提言し注目を集めるなど、産学官を超えた政策提言の取組を活発化させている。

政策が創造・変革・実施されるプロセス(政策過程)に参画し貢献する、多様なプロフェッショナルを、欧米の政治学では「政策起業家(policy entrepreneur)」と表現する。日本では聞き馴染みのない言葉だが、2010年代の日本は、日本型の政策起業家達の創意工夫が、各分野で静かに芽生え始めた―まさに在野の政策起業家の春を迎えたといえよう。

官僚達の“二度目”の夏—新時代の政策創造の姿に対する期待



「空飛ぶクルマは、政策立案手法においてもひとつのテストケースだと思うんですよ。外部の専門的な知見を積極的に取り入れることは僕たちがチャレンジする新しい政策立案手法です。(中略)世の中の変化に合わせて政策立案手法もどんどん変わっていくべきだし、そのためには社会との双方向の対話が重要になります。」

(経済産業省METI Journal 「政策特集:空の移動革命がもたらす未来」(2019年4月)における海老 原史明 経済産業省 製造産業局 航空機武器宇宙産業課課長補佐 発言を抜粋)



在野の政策起業家達が活躍を見せる中で、霞ヶ関の中でも次の時代を支える革新的な政策創りの手法と、新たな時代の行政官像を想起させる風が吹いている。

経済産業省は、次世代モビリティの目玉である「空飛ぶクルマ」を、2023年までに社会実装/事業化することを目指している。このため、省内横断的に組織された若手官僚達のプロジェクトチームが、関係省庁に加え、国内の有志団体・地方自治体・大学(東京大学など)とも早期から制度設計・実証実験で連携する。

また、行政にはない技能や知見を持つ民間の専門家と併走して政策を創るため、副業・兼業の制度を活用した「週1官僚」ポストも創設した。このポストには、2019年3月から4月の1カ月間で、1300名近い応募が殺到した。



「小泉小委員会が打ち出した(中略)3つの提言は、すべて自民党の政策決定プロセスに乗った。若手議員が議論してまとめ上げ、発信した提言が党や政府に受け入れられたということは、小泉の言葉を借りれば、‘政策決定過程のイノベーション’にほかならない」

(藤沢烈『人生100年時代の国家戦略:小泉小委員会の500日』東洋経済新報社、2017年、307頁から抜粋)



そうした革新は、霞ヶ関の官僚達だけのものではない。永田町でもまた、新たな風が吹いている。小泉進次郎衆議院議員を中心とした「2020年以降の経済財政構想小委員会(通称:小泉小委員会)」は、自民党内の若手議員を中心に、ボトムアップでの積極的な政策立案・提言を行ってきた。震災復興・地方創生分野で活躍してきた社会起業家集団RCF代表理事の藤沢烈氏をはじめ、民間の協力者と共に「子ども保険」の創設など様々な社会保障政策を提言し、2017年閣議決定の政府「骨太の方針」にその内容を盛り込ませた。官邸・霞が関と異なる路線で、政策代替案を政府公式の検討プロセスに打ち込んだことで注目を集めた。

霞ヶ関と永田町でのこうした試みが、今後様々な政策分野での政策形成手法のイノベーションに繋がるかは未だわからない。しかし、次の時代を支える革新的な政策形成手法への期待は、永田町・霞ヶ関の「外」からと同時に、「中」からも確実に膨らんでいる。

そして、この期待は官民を超え議論される「働き方改革」の問題意識とも合流し、大きなうねりを見せる。例えば政府は2018年の「未来投資戦略」で、公務員の兼業・副業規則を明確化し、公益性を持つ兼業・副業に関しては今後促進する方向性を盛り込んだ。そうした試みを通じて、従来の霞ヶ関の役人像を超えた、新しい行政官のスキル・キャリアパスを模索する熱が、特に若手官僚達の間で高まっている。

官僚や政治家達も、決して冬の時代に座して死を待つわけではない。彼/彼女ら自身もまた、「二度目の夏」を静かに迎えている。

新時代のガバナンスを求める秋—政策起業家キャリアと成熟した政策過程を日本社会で築く



「政策構想力のある政策起業家を育て、活躍の機会を与える(中略)。自分たちが公共と政府をつくるのだという国民の当事者意識と参画意識に、民主主義社会の政策起業力は胚胎するのである。」

(船橋洋一『シンクタンクとは何か:政策起業力の時代』中央公論新社、2019年、276頁から抜粋)



日本の政策創りは、どこへ向かうのだろうか。そして政策・社会課題を解決し、公共(public)のために働くというキャリアは、果たして誰によって担われるのだろうか。

ここまで見てきたケースから考えても、少なくとも霞ヶ関を軸に、政・官・特定業界で「閉じた」政策過程は過去のものとなりつつある。

今後は行政に加え、NGO/NPO、アカデミア、シンクタンク、営利企業まで、社会の様々なアクターが、相互に知見・構想・アイデアを戦わせ、その実現のため業際・学際的に連携する—開放的かつ競争的な政策創りの手法が求められる。

そのために私達は「政府/公共のために働く≒行政官/政治家になるしかない」との方程式を捨て、「業界・業態を超えた多彩な政策プロフェッショナル≒政策起業家」という新たなパブリック・キャリアのモデルを、日本社会で見出していかなければならない。様々なカタチをとる政策起業家がこのプロセスに参画する中で、伝統的にこの仕事を続けてきた行政官・政治家も、自らの新たな姿を模索することができるようになるだろう。

元号が平成から令和にかわり、新しい時代を迎えた日本。未曾有の少子高齢化から高まる地政学的リスクまで、複雑性・不確実性を増し続ける政策課題に立ち向かうため、多彩な政策起業家達の創意工夫が実を結び、新時代に相応しい新たな政策過程が成熟する―喩えるならば、ガバナンスの秋を迎えなければならない。

そこに至る道のりには、様々な課題が横たわっている。公務員の人事・評価制度や、これまでの霞ヶ関の政策立案手法の職人芸化の問題にはじまり、広くは大学や在野のシンクタンクの社会的役割、更には政策起業家となりうる人々のキャリア形成上のロールモデルの見えづらさ、報酬などのインセンティブをめぐる論点までをも含みうる。

「21世紀日本の政策起業力プロジェクト」は今後、調査研究・シンポジウム等を通じて、そうした論点を明らかにしつつ、「日本の政策過程/ガバナンスの成熟」とそれ支える「政策起業家キャリアを確立・育成」する目標に向けメディア発信、政策提言等を展開していく。

          (API 21世紀日本の政策起業力プロジェクト事務局)

主要な参考文献一覧

城山三郎『官僚達の夏』(株式会社新潮社、1980年)

田中秀明『官僚達の冬―霞が関復活の処方箋』(株式会社小学館、2019年)

新しい霞が関を創る若手の会『霞が関維新―官僚が変わる・日本が変わる』(英治出版株式会社、2009年)

駒崎弘樹『”社会を変える”を仕事にする―社会起業家という生き方』(筑摩書房、2011年)

Forbes Japan 編集部たった6年で全国2400カ所に広がった「小規模保育」の仕組み」2017年6月29日 <https://forbesjapan.com/articles/detail/16727/1/1/1>(2019年5月1日アクセス)

周藤 瞳美「政策のための科学」とは何か? #1:白石SciREXセンター長へのインタビュー」Academist Journal <https://academist-cf.com/journal/?p=10166> (2019年5月1日アクセス)

金子 将史「日本の外交・安全保障政策の知的基盤をいかに卿かするか―政策シンクタンクのあり方を中心に―」政策シンクタンクPHP 総研『PHP Policy Review』 Vol,6, No.51, 2012年7月  <https://thinktank.php.co.jp/wp-content/uploads/2016/05/policy_v6_n51.pdf>(2019年5月1日アクセス)

中曽根平和研究所「研究幹部 | エキスパーツ」<http://www.iips.org/experts/index.html>(2019年5月1日アクセス)

国分俊史、福田峰之、角南篤編『世界市場で勝つルールメイキング戦略―技術で勝る日本企業がなぜ負けるのか』朝日新聞出版、2016年

「”日本版NEC”創設を 自民議連が提言へ サイバー攻撃対応など」 日本経済新聞(電子版)、2019年3月20日<https://www.nikkei.com/article/DGXMZO42673880Z10C19A3PP8000/> (2019年5月1日アクセス)            

ジョン ・キングダン『アジェンダ・選択肢・公共政策―政策はどのように決まるのか』笠京子 訳、勁草書房、2017年8月 (原書第1版、1984年刊行)

Neomi Frisch Aviram, Nissim Cohen, and Itai Beeri,  “Wind(ow) of Change: A Systematic Review of Policy Entrepreneurship Characteristics and  Strategies,” Policy Studies Journal, Vol.0, No.0, 2019.

松下典子「日本が空飛ぶクルマを進めるべき 経産省若手官僚が狙う産業革命」ASCII Stratup, 2018年11月06日 <https://ascii.jp/elem/000/001/766/1766020/>(2019年5月1日アクセス)

経済産業省「僕らはなぜ空を目指すのか:空飛ぶクルマプロジェクトチーム座談会【前編】」経済産業省METI Journal、 2019年4月17日 <https://meti-journal.jp/p/5424/>(2019年5月1日アクセス)

経済産業省「移動が変わる、霞が関も変わる:空飛ぶクルマプロジェクトチーム座談会【後編】」経済産業省METI Journal、2019年4月18日 <https://meti-journal.jp/p/5466-2/> (2019年5月1日アクセス)

藤沢烈『人生100年時代の国家戦略:小泉小委員会の500日』東洋経済新報社、2017年

加藤藍子「20代国家公務員の6割強が「兼業したい」——“忖度”生むキャリアの一本道を避けるためにも公務員は外に出よう」 Business Insider Japan、2018年4月18日 <https://www.businessinsider.jp/post-172855> (2019年5月1日アクセス)

船橋洋一『シンクタンクとは何か:政策起業力の時代』中央公論新社、2019年

(以上)